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La institución militar en Uruguay

La institución militar en Uruguay:

una tarea pendiente para el poder civil

La crisis actual que afecta el relacionamiento de las fuerzas armadas (FFAA) con las instituciones del poder ejecutivo que las controla no tiene precedentes en el Uruguay de la pos-dictadura. ¿Son sorprendentes los problemas entorno a las relaciones cívico-militares que salen ahora a la luz? Quizá no tanto. Aquí sostengo que las relaciones entre las fuerzas armadas, los políticos y la ciudadanía en general, no han sido adecuadas para promover un debido control democrático. Sin la existencia de una línea clara que defina el rol que deben jugar las FFAA, es altamente probable que siga existiendo una situación donde los militares son subordinados al poder civil, pero donde también gozan de una autonomía que últimamente los aleja de la sociedad y sus valores. Es en este contexto que se ha producido la crisis actual. Un contexto en el que algunas disputas de competencias institucionales se han vuelto extremadamente politizadas, incurriendo el riesgo de perjudicar el debido proceso ante violaciones de los derechos humanos.

La misión militar fundamental de las FFAA, y así lo sostienen todas las directrices de seguridad y defensa nacionales, es la de defender al país ante una amenaza externa. Para cumplir con esta misión, la institución militar no puede ser democrática en el mismo sentido que lo son otras instituciones. Las FFAA pueden ser democráticas en la medida de que la institución sea abierta para todos y todas, que trate igual a sus miembros según estándares establecidos, y que reconozca la autoridad civil absoluta. Sin embargo, la libertad de deliberar sobre decisiones, el rechazo de las estructuras jerárquicas y la amplia tolerancia ante conductas distintas al estándar militar son incompatibles con la misión de prepararse para la guerra. Los uniformes, las demonstraciones de subordinación abiertas y las ceremonias que rinden homenaje a conceptos tan abstractos como ‘la patria’ no son artefactos que permanecieron en el tiempo porque simplemente a los militares les gusta. En cambio, son reglas y prácticas necesarias para lograr que un grupo de personas pueda ser entrenada para matar y hacerlo de forma eficaz. Si no nos gusta esta idea, no debemos culpar a los militares. Por el contrario, debemos repensar sus funciones y hacernos cargo de promover el debate público al respeto.

El debate público en torno al qué y por qué de las fuerzas armadas no se ha planteado debidamente en el país. Un primer paso fue el llamado debate nacional de defensa, un proceso de reuniones periódicas liderado por el Ministerio de Defensa y apoyado por la Universidad de la República. Durante cuatro años, del 2006 al 2010, representantes de los partidos políticos, de la sociedad civil y de las FFAA deliberaron para lograr un consenso en torno a la nueva Ley Marco de Defensa. Unánimemente aprobada en los últimos días del primer gobierno de Tabaré Vásquez en febrero del 2010, las condiciones parecían ser óptimas para profundizar el debate sobre qué tipo de fuerzas armadas el Uruguay quiere, y para definir las políticas que sustanciaran lo establecido en la Ley Marco, entre ellas las pensiones militares. Sin embargo, sustituidos los marcos legales del periodo autocrático por la nueva Ley Marco, el ímpetu de la temática se perdió.

La institución militar, como cualquier otra institución, raramente renunciará a obtener y mantener poder e influencia. Ante la falta de conducción civil, es natural que las FFAA se manejen con considerable autonomía en los ámbitos de seguridad y defensa, controlando así asuntos de estrategia militar, estructura de la fuerza, inteligencia, educación y entrenamiento militar. Es importante reconocer que el conocimiento militar en estas áreas es, desde el punto de vista de la democracia, valioso y debe influir en la toma de decisiones. Sin embargo, el adecuado control civil requiere el involucramiento de civiles de forma profunda y permanente, cosa que no se ha dado en un país donde políticamente es poco rentable hacer política militar o ser experto en materias de defensa.

En Uruguay se agradece a las FFAA cuando se hacen cargo de levantar la basura que se acumula después de una huelga prolongada de los recolectores. Se les valora por su ayuda a la comunidad después de una catástrofe natural. ¿Son éstas las tareas que definen las FFAA? Claramente no. Éstas son tareas de otras entidades estatales, tareas presupuestadas, y si no se cumplen es porque algo falla en las instituciones civiles. La solución de recurrir a los militares es fácil, pero no necesariamente la mejor y sin duda no es producto de una política militar debidamente definida.

Por iniciativa propia, las fuerzas armadas se han convertido en una institución militar cuya misión principal dejó de ser la preparación para la guerra. El empleo como militar, lo que las fuerzas armadas entrenan y practican toda su vida, las posibilidades para volar helicópteros, emplear maquinaria, el comprobarse en situaciones reales, para los militares uruguayos todo esto se da en el contexto de las operaciones de paz. Hoy en día, más de 40,000 uruguayos y uruguayas, miembros de las fuerzas armadas activos y en retiro, tienen experiencia en al menos una operación de paz. Siguiendo una lógica ampliamente difundida, en Uruguay e internacionalmente, las operaciones de paz tienen una función democratizadora. En primer lugar, se supone que por tener fines humanitarios y por involucrar tanto a militares como a civiles, las operaciones de paz ‘civilizan’ a las FFAA, reduciendo así las diferencias entre la institución militar, su funcionamiento y sus valores, por un lado, y los civiles, por otro. En segundo lugar, dado que se rigen por Naciones Unidas u otros organismos internacionales basados en valores democráticos, se espera que los cascos azules fortalezcan su compromiso con la democracia. En el caso de Uruguay, el mayor contribuyente a operaciones de paz en América Latina y uno de los países con mayor participación per capita en el mundo, es dudoso si tales efectos democratizadores realmente cambiaron las relaciones de las FFAA con el poder civil y la sociedad uruguaya.

Actualmente existe escaso involucramiento en la preparación, el entrenamiento y los lineamientos de empleo en operaciones de paz por parte de civiles uruguayos (sí influyen ahí los estándares definidos por Naciones Unidas). La Cancillería descubrió tarde el aporte que hacen las operaciones de paz a la visibilidad del país internacionalmente, apenas cuando Uruguay se preparó para su término como miembro no-permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en los años 2016-2017. De este modo, las operaciones de paz se han desarrollado como otro ámbito más donde el poder civil define los marcos generales, pero las fuerzas armadas han gozado de autonomía en manejar y hasta configurar la agenda.

Por el lado militar, los cascos azules desplegados en misión tienen muchas veces contacto con ONGs e instituciones que trabajan en defensa de los derechos humanos. No es raro escucharles a los militares recordar con orgullo su amistad con el personal trabajando en Amnistía Internacional o en las agencias civiles de derechos humanos de Naciones Unidas. Por ejemplo, los cascos azules uruguayos ayudaron a proporcionar información sobre supuestas violaciones de derechos humanos en el Congo cuando la Corte Penal Internacional en La Haya abrió procesos judiciales sobre el caso. Sin embargo, este respeto y compromiso con los derechos humanos parece no haberse plasmado al contexto nacional donde las FFAA como institución no han hecho lo suficiente para demostrar su compromiso por clarificar los crímenes cometidos durante la dictadura.

Para lograr el control democrático de las FFAA y así también el inalterable compromiso con la democracia al interior de la institución militar es imprescindible su integración con el mundo civil. Eso es, la integración con ese ‘otro’ en la construcción de la identidad militar. La ignorancia, el rechazo, o peor la condena moral generalizada no ayudan sino que prolongan una situación en donde las fuerzas armadas tienen un grado de autonomía demasiado grande aunque están sometidos al poder civil. Eventualmente se necesita una decisión política para definir qué papel corresponde tener a las FFAA, y en función de ésta implementar las políticas, incluyendo la asignación de recursos correspondientes.